2. El sistema de fuentes.
El estudio de las fuentes del derecho, aunque no sea su objeto central, tiene en el derecho administrativo una gran importancia. La razón está, en que la Administración además de ser como los restantes sujetos del derecho un destinatario obligado por las normas jurídicas, es al propio tiempo un protagonista importante en su elaboración y puesta en vigor, y ésta se manifiesta de tres formas:
1) Por la participación conjunta de la Administración, dirigida por el Gobierno, en la función legislativa del Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de ley, su remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
2) Por su participación directa en la propia función legislativa, elaborando normas con valor de ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos leyes.
3) A través, por último, de la elaboración de los reglamentos, normas de valor interior y subordinado a las normas con rango de ley, pero que constituyen cuantitativamente el sector más importante del ordenamiento jurídico.
Además de ese protagonismo en la creación de las fuentes escritas, debe resaltarse que las no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, tienen un valor muy distinto en el Derecho administrativo que el privado. Así el menor valor de la costumbre está sobradamente compensado por la aplicación más frecuente de los principios generales del Derecho.
El actual artículo 1º del Código Civil dice:
1/ Las fuentes del ordenamiento jurídico español, son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.
2/ Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
3/ La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral, el orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que nos sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.
4/ Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.
5/ Las normas jurídicas contenidas en los Tratados internacionales mediante su publicación íntegra en el B.O.E.
6/ La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina, que de modo reiterado establezca el T. Supremo.
Hay que entender que la regulación legal sobre las fuentes del derecho que contiene el Código Civil sólo vale en tanto resulta compatible con la normativa constitucional.
Según el principio de jerarquía que consagra el artículo 9.3 de la Constitución, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen. La ordenación vertical de las fuentes, según dicho principio, supone una estricta subordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).
El principio de competencia o de distribución de materias, opera como regla complementaria al principio de jerarquía normativa. Implica la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución Española de 1978 establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden normalmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones.
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