miércoles, septiembre 29, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (y XI). La Ley y sus clases (8/8)

6. El Derecho Comunitario.

Como características fundamentales del sistema de relaciones entre los derechos interno y comunitario señala MONACO las siguientes:
            
1.- El ordenamiento comunitario es, como tal, autónomo e independiente de los ordenamientos de los Estados miembros de la Comunidad.
            
2.- Dicho ordenamiento tiene fuentes propias de producción del derecho.
            
3.- El derecho comunitario se integra en el derecho interno, a través de una relación vertical.
            
4.- Las normas comunitarias que cumplen determinados requisitos tienen eficacia inmediata en el ordenamiento interno de los Estados miembros, lo que lleva a afirmar que no se da siempre una separación entre el ordenamiento comunitario y el estatal.

En el derecho comunitario como en todos los ordenamientos, existe un nivel básico de fuentes primarias, que hacen el papel de constitución y que aquí son los tratados y demás actos posteriores que los han venido a modificar o completar y que se integran en ellos.

Se incluyen: el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París en 1.951, y los tratados de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA O EURATOM), firmados en Roma en 1.957

Como todos los tratados, también los comunitarios contienen dos tipos de normas: las de alcance general que reconocen derechos a los particulares y otras que agotan su eficacia en las relaciones entre las Administraciones de los Estados miembros o de éstas con las instituciones comunitarias. El Tribunal de Justicia de las comunidades ha ido definiendo condiciones y requisitos que permiten delimitar que disposiciones de los Tratados tienen ese efecto normativo directo y cuales son las que carecen de él y agotan su eficacia en las relaciones entre las instituciones de los estados y de la Comunidad.

En cuanto a las fuentes "derivadas" el artículo 14 del tratado CECA estableció que "para el cumplimiento de la misión a ella confiada, la Alta Autoridad tomará decisiones, formulará recomendaciones o emitirá dictámenes, en las condiciones previstas en el presente Tratado", precisando que las decisiones serán obligatorias en todos sus elementos, las recomendaciones sólo en cuanto a los objetivos que persiguen y los dictámenes no serán vinculantes. Con mayor precisión el artículo 189 del tratado CEE clasifica ahora en cinco categorías los actos que pueden ser aprobados o emitidos por el Consejo y la Comisión: reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

El reglamento, del que los tratados CEE y CEEA dice que "tendrá un alcance general y será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro", constituye la más importante norma jurídica del derecho comunitario, y no se corresponde con lo que se entiende por Reglamento en el derecho interno.

La Directiva es una norma que no obliga directamente pero que vincula a los Estados miembros a tomar las disposiciones necesarias para incorporar al derecho interno el alcance de sus objetivos. Según el tratado CEE la directiva "obligará al Estado miembro en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios".

La Decisión, de la que dice el Tratado CEE que será "obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios (artículo l89). Es más bien un acto singular de la comunidad que tiene por objeto situaciones singulares referibles a una o más personas determinadas, aunque en ocasiones, pueda contemplar una pluralidad de personas. Las decisiones de, mayor importancia son aprobadas por el Consejo, correspondiendo a la Comisión las que se refieren a la gestión ordinaria de los intereses comunitarios.

Las recomendaciones y los dictámenes no tienen en ningún caso carácter normativo, el tratado CEE dice que "no serán vinculantes".

En cuanto a la formación, entrada en vigor y eficacia, se exige la adecuada motivación con referencia expresa a las propuestas y pareceres requeridos en ejecución del Tratado y que se siga el procedimiento de elaboración establecido. En el caso de los reglamentos es necesario además para su entrada en vigor, su publicación el "Diario Oficial de la Comunidad" (artículo 191,1 del Tratado CEE) las directivas y las decisiones se dirigen a sujetos determinados y se aplica la técnica de la notificación propia de los actos administrativos y adquieren eficacia (artículo 191.2). 

lunes, septiembre 27, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (X). La Ley y sus clases (7/8)

5. Los Tratados internacionales.

Los acuerdos que el estado español celebra con otros países soberanos, se realizan a través de una gran variedad de instrumentos formales, tales como acuerdos, convenios, protocolos, etc., y son también fuente aunque muy problemática del derecho interno. Su vigencia en el mismo viene determinada en todo caso por el dato de su publicación como norma jurídica en el BOE. Así lo establece en el artículo 96 de la Constitución.

Hay un sistema de control a priori en los siguientes términos (artículo 93 a 96 de la Constitución):

1/ La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. El gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción (artículo 95)

2/ Mediante Ley Orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por lo que se atribuye a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las cortes generales o al gobierno, según los casos (artículo 93).

3/ La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales en los de carácter político o militar, los que afecten a la integridad territorial, etc. (artículo 94,1).

4/ El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios (artículo 94,2)

viernes, septiembre 24, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (IX). La Ley y sus clases (5/8)

b) Los decretos legislativos: textos articulados y textos refundidos.

La segunda técnica que permite al gobierno aprobar normas con rango de ley formal es la de los decretos legislativos, así denominados por el artículo 85 de nuestra Constitución El parlamento, o bien delega en el gobierno la facultad de desarrollar con fuerza de ley los principios contenidos en una ley de bases (textos articulados) o bien autoriza al gobierno para refundir el contenido de otras leyes en un único texto (textos refundidos).

En cuanto los requisitos de la delegación los artículos 82 y 83 de la Constitución establecen lo siguiente:
                        
1. La delegación del parlamento debe hacerse por una ley de bases cuando su objetivo sea la formación de textos articulados o bien por una ley ordinaria de autorización, cuando se trate de refundir varios textos en uno solo.
                        
2. La delegación puede comprender cualquier materia que las cortes determinen, salvo las que deban ser reguladas por Ley Orgánica. Y tampoco pueden incluir la facultad de modificar la ley de bases ni la de dictar normas con carácter retroactivo.
                        
3. La delegación debe hacerse de forma expresa y con fijación del plazo para su ejercicio.
                        
4. La delegación debe hacerse de forma precisa y las bases han de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse.
                        
5. La aprobación de los decretos-legislativos debe hacerse observando las reglas de procedimiento establecidas en el artículo 129 y siguientes.

Además de los trámites allí contemplados, hay que tener en cuenta la Ley de Procedimiento Administrativo.

Los efectos fundamentales de la delegación son, en primer lugar, que tanto los textos articulados como los textos refundidos tienen el valor de normas con rango de ley en cuanto se acomoden a los términos de la delegación. Otra consecuencia de esta técnica legislativa es la de su agotamiento, pues una vez ejercitadas las facultades conferidas por la ley de delegación no se puede volver sobre ellas.

En cuanto al control, la Constitución en su artículo 82.6 establece que " sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control", está reconociendo la posibilidad de impugnar a través del recurso contencioso-administrativo los textos articulados y los textos refundidos.

Como formas adicionales de control, aparte del operado por el Tribunal Constitucional en los términos establecidos para las demás leyes, debe mencionarse el control, a priori, que se cumple con la exigencia del informe preceptivo del Consejo de Estado.

jueves, septiembre 23, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (VIII). La Ley y sus clases (5/8)

a) Los decretos leyes

Los decretos- leyes, se llaman así ya que son decretos por su origen gubernativo y también son verdaderas leyes por su valor formal, aparecen desde finales del siglo XIX. En nuestro derecho, ya fueron admitidos por la Constitución de 1931 y han sido recogidos en el artículo 86 de la actual constitución de 1978, si bien muy restrictivamente.

La primera condición es que el Gobierno entiende que está ante un caso "de extraordinaria y urgente necesidad"; en segundo lugar, es preciso que la regulación no afecte "al ordenamiento de las instituciones básicas del estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulado en el Título 1 al régimen de las comunidades autónomas, ni al derecho electoral general". Por último el decreto-ley deberá ser ratificado por el congreso de los diputados, en el plazo de 30 días siguientes a su promulgación. La fórmula de los decretos-leyes no es utilizable por los gobiernos de las comunidades autónomas.

martes, septiembre 21, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (VII). La Ley y sus clases (4/8)

4. Las normas del gobierno con fuerza de ley: Decreto- leyes y decretos legislativos.

El principio de la superioridad política del parlamento en el que reside la potestad legislativa, no se interpone a que finalmente sea el gobierno quien efectivamente controle de hecho la función legislativa a través de su mayoría parlamentaria y del ejercicio de su facultad de iniciativa legislativa, mediante la presentación a las cámaras de los proyectos de ley.

jueves, septiembre 16, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (VI). La Ley y sus clases (3/8)

3. Las leyes Orgánicas.

Según el artículo 81 de la Constitución, las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas las que aprueban los estatutos de autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución

El resto de leyes, no orgánicas, son leyes ordinarias.

Formalmente, la ley orgánica no es otra cosa que una ley reforzada, dotada de una mayor rigidez que la ordinaria.

Hay materias que sólo se pueden regular por ley orgánica, pero hay que tener en cuenta que las leyes orgánicas también pueden incluir preceptos para los que la ley orgánica no es necesaria.

martes, septiembre 14, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (V). La Ley y sus clases (2/8)

2. El procedimiento legislativo

El procedimiento legislativo regulado en el Titulo III, Capítulo 2 de la Constitución (artículos 81 a 92), comienza con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de las dos cámaras. La iniciativa legislativa admite diversas formas.


El supuesto más común es el de la iniciativa legislativa del Gobierno que se concreta en los proyectos de ley una vez aprobados en Consejo de Ministros, se remiten al Congreso.


También pueden iniciarse, a iniciativa del Congreso y de Senado, por medio de una proposición de ley impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 diputados o 25 senadores.


Asimismo, pueden ejercer la iniciativa legislativa las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, remitiendo a la Mesa del Congreso de los diputados una proposición de ley.


La iniciativa popular, regulada por la Ley Orgánica 3/1984, se exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas y no procede en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia, según el artículo 87.3.


Tras la iniciativa tiene lugar la aprobación por el Congreso de los Diputados, siguiendo los trámites de toma en consideración, publicación, presentación de enmiendas, informe de una ponencia, sobre el proyecto y elaboración de un dictamen por la comisión y, por último, debate y votación final en el pleno.                                                                                                        
Aprobado el proyecto o proposición de ley por el congreso, se produce la intervención del Senado, teniendo éste un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto por mayoría absoluta o para introducir enmiendas al mismo (artículo 90.2). Si el Senado ha introducido enmiendas o a puesto su veto, el proyecto se remitirá al congreso para su nueva consideración.

El procedimiento finaliza con el trámite de la sanción regia, según establece el arículo 91,  "El Rey sancionará en el plazo de 15 días las leyes aprobadas por las cortes generales y las promulgará y ordenará su publicación" que habrá de hacer en el BOE.

jueves, septiembre 09, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (IV). La Ley y sus clases (1/8)

2. LA LEY: SUS CLASES, LEYES ORGÁNICAS Y ORDINARIAS

1. Las Leyes y sus clases.

Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las leyes, normas cuya aplicación los jueces tienen que aplicar, salvo que entre en contradicción con la Constitución.

Dentro de las leyes parlamentarias y además de las ordinarias que se aprueban por el procedimiento habitual y por mayoría simple, la Constitución Española de 1978 ha introducido la categoría de las leyes orgánicas. Estas leyes se refieren a materias a las que la constitución otorga especial trascendencia y por ello su aprobación se condiciona a la existencia de un quórum especialmente reforzado en el Congreso, sin que se exija mayoría especial alguna en el trámite ante el Senado: " La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto" (artículo 81.2 de la Constitución).

Las leyes parlamentarias son también leyes de las comunidades autónomas, es decir, las normas que aprueban sus correspondientes órganos legislativos dentro de las materias que estatutariamente tienen atribuidas y cuyo rango les está reconocido por la Constitución.

La Constitución ha previsto también un conjunto de leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos, que por si propia naturaleza se imponen jerárquicamente a las layes de los parlamentos de las comunidades autónomas y que son las siguientes:
   
a) Los estatutos de Autonomía, que son leyes estatales de carácter orgánico y cuya diferencia con las restantes leyes radica, aparte de su objeto, en el distinto procedimiento de elaboración y de modificación.
   
b) Las leyes marco a través de las cuales " las cortes generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o alguna de las comunidades autónomas, la facultad de dictar, para si mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal" (artículo l50.1 de la constitución), técnica de la que todavía no se ha hecho uso.
   
c) Las leyes de transferencia o delegación previstas en el artículo 150.2 y por medio de las cuales "el Estado podrá transferir o delegar en las CCAA mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación". Esta transferencia no cubre las funciones legislativas, para lo que serviría la anterior técnica de las leyes marco.
   
d) Las leyes de armonización a través de las cuales "el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios par armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general"(artículo 150,3). Como especialidad ambas cámaras consideren de interés general el dictado de la concreta ley de armonización por mayoría absoluta.

Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar, en primer lugar, la posibilidad de leyes refrendadas, es decir, las sometidas a referéndum en el supuesto de que se estime que el artículo 92 de la Constitución.

Otra forma especial son las leyes paccionadas, modalidad que parece contradecir la naturaleza soberana y unilateral del procedimiento legislativo. Aparte de su utilización para dar más autoridad a determinados contratos poniéndolos a recaudo de las modificaciones unilaterales del poder ejecutivo. 

martes, septiembre 07, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (III). La Constitución como norma jurídica (3/3)

3. La Constitución.

La Constitución es la primera de las fuentes, la super-ley, la norma que prevalece y se impone a todas las demás de origen legislativo y gubernamental. Así desde los orígenes mismos del constitucionalismo los monárquicos moderados sostenían que la Constitución no era otra cosa que un pacto entre la Corona y la soberanía nacional para limitar los poderes absolutos de aquélla.

En el constitucionalismo americano, donde falta la monarquía que se da en Europa, las normas contenidas en la Constitución escrita son derechos, el derecho supremo del país al que han de sujetarse los órganos del Estado en el ejercicio de sus poderes. En palabras del Juez Marshall, que expresan con claridad esta idea, "Los poderes del legislativo son definidos y limitados para que tales límites no se confundan u olviden se ha escrito la Constitución"

Pero es mérito y honor de la Constitución venezolana de 1881 el haber sido la primera del mundo en incorporar a su texto la autocalificación de la naturaleza jurídica de sus normas y haber impuesto la sanción de nulidad absoluta de los actos y normas contrarios a sus mandatos.
           
No obstante, la supremacía de la Constitución puede verse disminuida por el derecho europeo, ya que según establece su artículo  95.1 "La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contraria a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional"

Por razón de los procedimientos dispuestos para su revisión, las normas constitucionales son de dos clases o se sitúan en dos niveles: unas son fundamentales (las previstas en el artículo l68,1) ya que su revisión se equipara con la revisión total de la Constitución y exige mayoría de dos tercios de ambas cámaras, y las restantes normas constitucionales, que pueden considerarse jerárquicamente inferiores a las anteriores, en cuanto que su revisión se hace a través de un procedimiento, previsto en el artículo l67.

En cuanto a las técnicas para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás normas,  las soluciones históricamente arbitradas han sido de dos tipos:

1) La más elemental es la norteamericana, que consiste en el llamado control difuso, que no es otra cosa que remitir a los Jueces ordinarios, bajo el control último del Tribunal Supremo, la apreciación de la constitucionalidad de las leyes con motivo de su aplicación a los casos concretos.

2) En el sistema de control concentrado, por el contrario, los jueces y Tribunales sólo tienen la posibilidad de rechazar la aplicación de la ley en los casos en que en un primer análisis la estime contraria a la Constitución pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que han de remitir a un órgano específicamente establecido para esa misión: el Tribunal Constitucional. Este es el sistema austriaco, inspirado en la obra de Kelsen. En España este es el sistema de la Constitución de 1978, como lo fue el de la de 1931.

La irrupción de una nueva constitución en la vida jurídica de un país plantea también, obviamente, el problema de la validez de la legislación preconstitucional que pueda ser contraria a sus mandatos.

Así en Alemania federal se encomendó a los jueces ordinarios apreciar la contradicción de las normas anteriores con la Ley Fundamental de Bonn y su consiguiente derogación, mientras que en Italia se reservó esta misión a la Corte Constitucional, desapoderando a los jueces ordinarios. Entre una y otra se encuentra la solución adoptada por nuestro ordenamiento jurídico. 

jueves, septiembre 02, 2010

Las fuentes del Derecho Administrativo (I) (II). La Constitución como norma jurídica (2/3)

2. El sistema de fuentes.

El estudio de las fuentes del derecho, aunque no sea su objeto central, tiene en el derecho administrativo una gran importancia. La razón está, en que la Administración además de ser como los restantes sujetos del derecho un destinatario obligado por las normas jurídicas, es al propio tiempo un protagonista importante en su elaboración y puesta en vigor, y ésta se manifiesta de tres formas:

1) Por la participación conjunta de la Administración, dirigida por el Gobierno, en la función legislativa del Parlamento mediante la elaboración de los proyectos de ley, su remisión posterior al órgano legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.

2) Por su participación directa en la propia función legislativa, elaborando normas con valor de ley, que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos leyes.

3) A través, por último, de la elaboración de los reglamentos, normas de valor interior y subordinado a las normas con rango de ley, pero que constituyen cuantitativamente el sector más importante del ordenamiento jurídico.

Además de ese protagonismo en la creación de las fuentes escritas, debe resaltarse que las no escritas, llamadas también indirectas o complementarias, tienen un valor muy distinto en el Derecho administrativo que el privado. Así el menor valor de la costumbre está sobradamente compensado por la aplicación más frecuente de los principios generales del Derecho.

El actual artículo 1º del Código Civil dice:

1/ Las fuentes del ordenamiento jurídico español, son la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

2/ Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

3/ La costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral, el orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que nos sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad, tendrán la consideración de costumbre.

4/ Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico.

5/ Las normas jurídicas contenidas en los Tratados internacionales mediante su publicación íntegra en el B.O.E.

6/ La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina, que de modo reiterado establezca el T. Supremo.

Hay que entender que la regulación legal sobre las fuentes del derecho que contiene el Código Civil sólo vale en tanto resulta compatible con la normativa constitucional.

Según el principio de jerarquía que consagra el artículo 9.3 de la Constitución, una fuente o norma prevalece sobre otra en función del rango de la autoridad o del órgano de que emanen. La ordenación vertical de las fuentes, según dicho principio, supone una estricta subordinación entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la norma inferior (fuerza activa) y la inferior es nula cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).

El principio de competencia o de distribución de materias, opera como regla complementaria al principio de jerarquía normativa. Implica la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución Española de 1978 establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden normalmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones.